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党政领导干部诚信体系建设
作者:人民论坛    发布时间:12-28    浏览次数:次浏览

  【摘要】党政领导干部在我国政府和整个社会中具有特殊的地位,其诚信状况也关乎诚信政府和诚信社会的构建。当前我国党政领导干部的诚信状况虽在总体上值得肯定,但是一些领导干部的失信行为极大影响了政府的信誉和形象,非常有必要建设党政领导干部诚信体系,以管控他们的失信行为。


  【关键词】党政领导干部 诚信体系 诚信信息 公共责任


  根据中共中央《党政领导干部选拔任用工作条例》第四条规定:一,本条例适用于选拔任用中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会的工作部门或者机关内设机构的领导成员,最高人民法院、最高人民检察院的领导成员(不含正职)和内设机构的领导成员;县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者机关内设机构的领导成员;上列工作部门的内设机构的领导成员。二,县级以上党委、政府直属事业单位和工会、共青团、妇联等人民团体的领导成员的选拔任用,参照本条例执行。三,选拔任用非中共党员领导干部,参照本条例执行。四,选拔任用处级以上非领导职务,参照本条例执行。该条例的适用范围实际上规定了我国在实践层面上党政领导干部的范围,这也表明了在我国党政领导干部绝不是字面意义上的中国共产党和作为行政系统的政府的领导干部。


  笔者在中国知网上检索1999年至今在核心期刊上发表的文献,通过梳理发现,我国当前研究党政领导干部的文献非常多,但大多集中于党政领导干部的选拔任用、审查考绩和能力素质等方面,而没有一篇是关于党政领导干部的诚信问题的。事实上,党政领导干部的诚信问题不仅关系到他们自身的发展,更是关系到整个公务员群体以至政府诚信,这是因为党政领导干部在公务员队伍和政府中的特殊地位。更重要的是,党政领导干部的诚信问题经由公务员队伍和政府会影响到整个社会诚信体系的建设。因此无论是从学术研究还是从现实需要角度来看,党政领导干部诚信问题都非常值得研究。


  党政领导干部诚信的地位和作用


  人类社会进入了一个新的历史时期,对政府诚信的问题提出了更高的要求,新时期的政府只有努力做到诚信并建立起与社会、与公众之间的信任关系,才能在社会发展中发挥应有的作用。①建设诚信政府是建立健全社会信用体系的关键,这是因为,政府诚信在社会信用体系建设中居于核心和主导地位,它直接影响社会信用体系的发展进程,决定社会信用体系的建设质量。②然而,我们必须承认,党政领导干部顾名思义是在我国政府当中实际发挥着领导作用的,他们的言行是否诚信直接关系到政府的公信力和其他非领导职务公务人员的言行诚信与否。至此可以说,从平面上看,党政领导干部的诚信是社会诚信体系的关键之处,它能够直接辐射到整个体系。具体来说,党政领导干部诚信能够发挥的作用至少包括如下两个方面:


  首先,从政府内部来看,诚信的领导干部不仅能够树立良好的自我形象,也可以为其他非领导职务公务员树立榜样和激励他们注意自己的言行,总体上有利于建立诚信政府。一个诚信的政府又可以取信于民,得到人民的认同和支持,增强政府的合法性基础,进而提高政府行为的效率,降低行政成本。此外,如果诚信政府的一个表现是政府能够依法(政府与公民事实上的契约)行为,负起对公众的责任,那么,政府诚信就意味着政府既是负责任的,也是依法行政的,也即是责任政府和法治政府。


  其次,从政府外部来说,党政领导干部诚信既然从内部对建立诚信政府有裨益,那么这种益处也能够向外部扩散到社会经济领域。在经济上,市场经济在一定意义上就是信用经济,诚信是市场经济的通行证,政府信用则有利于培育和发展统一开放、竞争有序的市场体系,是市场经济良性运行的重要保证;有信用的政府可以为经济的发展创造良好的政策环境、基础设施、服务环境等,从而吸引更多的资金、技术和人才。③同时政府诚信可以降低市场主体的交易成本,提高经济效率,增加物质财富。另外,在社会上,政府的诚信行为对民风和社会的道德风尚有着不可忽视的导向作用:为政者守诚讲信、令行禁止就能为人民群众树立良好的榜样,促使人民重视信用,培养社会的信用意识,促进信用文化的发展,促进良好社会风气和道德风尚的形成。④


  我国党政领导干部存有的诚信问题及其原因分析


  党政领导干部的诚信至少需要包括个人基本信息诚信和言行诚信等两方面内容。就前者而言,个人简历、收入状况、主要负责领域、配偶及子女状况等信息需要公开,以接受相关机构和社会的诚信审查和考核,而涉及个人隐私但与公民生产、生活确实无关以及涉及国家秘密等不宜公开的个人信息除外。⑤言行诚信则表现为党政领导干部的施政计划要符合公共利益的需要,施政行为要与施政计划保持一致,并保持施政计划的稳定性。


  当前我国大多党政领导干部言行正派,可也有不少领导干部行为失信。首先是在最基本的个人信息上,因为国家出台了领导干部知识化和年轻化的政策,不少领导干部为了保住职位或晋升就铤而走险,他们往往小报自己的年龄,屡出“年龄门”事件,也常有领导干部学历造假的事情见诸于报端;另一方面,我国党政领导干部的收入状况和配偶及子女状况等信息还没有制度化公开机制,有关机构和公众没法对他们这些信息进行诚信审核。其次是在更为重要的言行诚信方面,我国党政领导干部的失信行为较为普遍。领导干部滥用职权,进行权力寻租,捞取灰色收入;制定政策不科学,决策随意,政令无常、缺乏稳定性和连续性,政策执行不力、执行无果,行政不作为;不顾违约风险大肆借债,经济数据造假,夸大自身政绩,欺下瞒上……。无论是党政领导干部的个人信息失信还是施政言行失信,都损害了政府的信誉和形象,只会招致民众对政府行为的轻视和不服从。


  若要改变这种状况就得仔细分析党政领导干部失信的原因,在我国当代社会转型背景下很多问题的原因都很复杂,大略可以讲党政领导干部失信的原因分为四类。一是干部自身方面的原因,这要说明领导干部为什么有失信的原始冲动。领导干部有着多重身份,他们既是身肩公共责任的公务人员,应该具有公仆意识和服务精神,也是社会成员,他们有自己的利益诉求,带有自利性,他们面临公私两方面的角色困境;另外,我国传统政治文化当中的人治、权本位和官本位思想也在领导干部的脑子作祟,传统意识也会与现代的为人民服务的公仆意识对垒。二是政府角色方面的原因,这关乎党政领导干部的行为范围,当然也可以说是可能失信的领地。中国政府在社会生活中居于强势和支配地位,其职能范围广泛得远远超出其能力的边界,而且事实上也没有明确界定和规范政府的职能范围。党政领导干部作为政府权力的主要执掌者,在政府广阔而又模糊的领地里享有高度的自由裁量权,他们的行为很容易走出公共责任的应允之地。三是法律制度方面的原因,这才是在事实上规约了党政领导干部的行为方式(法律制度总是具有总领作用,因而它也涉及前述两个方面的原因)。我国30多年来的改革虽不乏激进的地方,可总的基调是渐进的,这就塑造了我国规范公共权力的法律制度的双轨格局,双轨制度的摩擦和矛盾为党政领导干部的行为提供了自由适用的空间,而且我国处于社会转型期,很多约束权力的法律制度还没有出台或不够完善,法制空白之处就是权力妄为之所,法制不健全也会使党政领导干部行为失范,如决策机制不健全,责任机制缺失,常导致错误决策层出不穷,而且决策者难被问责。此外,我国现有的一些法律制度在发挥规范作用的同时,也会从另一个角度助长党政领导干部的失信行为,比如任期的限制往往会刺激领导干部的短期行为,行政首长负责制会导致某些领导干部行为专断,做出不科学的决策。四是执法监督方面的原因,这关系到党政领导干部失信行为的最终成本。我国的执法监督体系的力量重心在于体制内,从人大、纪检委、两院等的一般监督,到各机构内设的监督职位,体制内的监督体系庞大复杂,但是常常出现虚监弱监,很难做到防患于未然。而体制外的监督力量受到限制,例如新闻媒体报道不自由,作为第三种权力没法发挥出来,同时我国公民社会发育不足,社会监督式微。因此,监督不力应允了我国的独特剧幕:党政领导干部有没有违纪失信不在于他们是不是真的有,而在于有没有被监督力量揪出来,他们失信的实际成本太低。


  上述四方面原因实际上是一个整体,共同组成一条异乎顺畅的逻辑:在政府广阔又模糊的领地里,规范行为者的法律制度要么是空白的、要么是不健全的,而且监督法律制度执行和运转的力量如此不济,行为者的自利性和传统意识轻而易举就压过了公益性和公仆意识,背弃身肩的公共责任来追求更高的职位和更多的物质利益是再自然不过了。


  建设党政领导干部诚信体系


  第一,通过道德教化和规范来构筑诚信体系。在传统社会,诚信属于道德问题,诚信原则也就自然而然地是一条道德原则,是人立身做事的道德规范。⑦道德主要反映了诚信的要求,用诚信的原则和道德理念来同化人的心理、意识和思想,要求党政领导干部立身以诚,行事以信。因此道德规范是要求党政领导干部将诚信作为一条立身做事和自律的准则。然而,当前我国党政领导干部的道德意识并不强烈,难以做到诚信施政。因此非常有必要采取措施,积极培育党政领导干部的诚信意识,逐渐使诚信意识深入人心,内化为他们心中的道德习俗和道德义务,形成一种讲求诚信的施政文化氛围,奠定诚信政府的文化道德基础。⑧同时,还要加强在党政领导干部的选拔程序上加强诚信道德考察,因为党政领导干部往往是由非领导职务的公务人员晋升上去的,所以也要在公务员考录的入口把好诚信关。


  第二,通过健全的法律构件来构筑诚信体系。诚信既是道德规范,也是法律要求。法律构件主要反映在信用法律保障体系的建立和健全方面,即通过一系列信用管理立法,使党政领导干部能够在法律法规中看到自己的信用行为可能导致的后果,并以此为基准做出趋利避害的行为选择。⑨规范党政领导干部诚信的法律应该形成一个完整的体系,借鉴其他国家的一些常用做法,这个体系至少应该包括明确规范政府职能范围的法律、规范政务信息公开的法律、规范党政领导干部家庭财产公开的法律、规范党政领导干部具体职责的法律、规范党政领导干部行为信息采集的法律、规范党政领导干部晋升考核的法律、规范党政领导干部伦理道德的法律。当然这些该有的法律要求并不是要一一立法,而是说要有法律规范这些内容。


  第三,通过完善的制度构件来构筑诚信体系。无论多么健全和精致的法律,如果要真正运行起来还离不开完善的与之相配套的制度保障。当前,根据上述对立法的要求,我国应该建立健全一些制度机制。完善政务公开制度,政务公开制度是权力在阳光下运行的保障,既可以提供政府的透明度,也能维护公民对政务的知情权,方便公民对党政领导干部的监督;建立痕迹管理制度,党政领导干部要在工作日志上记录每天所有的活动,包括处理公务、接待当事人和社会交往的情况,为监察部门审查其诚信状况留下文书资料;建立财产申报制度,党政领导干部就职卸任前都必须申报个人财产情况,同时,将申报资料在官方公报或网站上对外公布,相关机构可以对其实际财产和申报财产进行调查对比;完善内部和外部相结合的监督制度,党政领导干部诚信体系的建设首先要从政府制度改革入手;建立健全相应的制度,使党政领导干部的诚信行为与其收入、升迁、福利保障等相结合,形成相应的激励和惩罚机制,真正形成对他们的诚信行为的内控机制。但是,由于党政领导干部服务的对象主要是对人民群众,因此要充分利用外部监督的力量,通过新闻媒体、中介组织、社会公众等有效的外部监督力量,加强对党政领导干部诚信状况的监督和制约。⑩


  第四,建立专门的组织机构来构筑诚信体系。政府应当设立专门的信用管理和引导机构。虽然现在政府中已有一些关于经济活动的信用管理机构,但包括党政领导干部在内的公务员诚信管理方面的组织机构尚未出现。比如,可以设想在政府中的不同层级设立专门的信用建设委员会,也可以考虑在监察部门设立信用监察机构。无论该专门组织机构是单独成立还是在某个部门内部设立,其职权应该包括:诚信行为规范的制定、修改和废除;对包括党政领导干部在内的公职人员诚信行为的调查和向国家有关部门的惩戒处分建议;对公职人员的财产收入、馈赠情况的审查;对即将提升、调动的公职人员诚信行为的调查和向人事部门的建议;对公职人员的诚信行为的一般性调查以及宣传;其他法律授权的职权。专门的组织机构负责对党政领导干部的诚信状况进行日常性的检查和考核,是党政领导干部诚信体系不可或缺的构成部件。


  第五,建立诚信信息数据库来构筑诚信体系。包括党政领导干部在内的公务员诚信信息数据库,就是把公务员个人在履行职责,行使公共权力和社会生活等方面的个人诚信和信誉信息汇集起来,进行整理储存,从而形成公务员个人的一种信用资料。此项任务是一个标准化的体系,具体内容包括:个人信用信息的收集、登记、评价、考核和信用信息资源的共享、信用数据库管理、信用等级认证等。公务员诚信信息不仅可以作为对公务员使用、提拔、奖惩的重要依据,同时公务员诚信数据库可向本人和广大群众公开,让各级公务员的信用情况处于社会广大群众的监督之下。党政领导干部诚信信息数据库既是诚信体系建设的基础构件,更是对党政领导干部的诚信状况进行记录和审查考核的必要部分。


(责任编辑:柳立凝)

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